질의제목 :	민원인 - 대지조성공사를 수반하지 않는 주택건설사업이 개발 부담금 부과 대상인지 여부(「개발이익 환수에 관한 법률 시행령」 별표 1 등 관련)
관련문서 :	법제처 법령해석총괄과 - 1618(2020. 4. 10.)

1. 질의요지

「개발이익 환수에 관한 법률」(이하 “개발이익환수법”이라 함) 제5조제1항제1호에서는 택지개발사업(주택단지조성사업을 포함함)을 개발부담금의 부과 대상인 개발사업으로 규정하고 있고, 해당 개발사업의 구체적인 범위를 정하고 있는 같은 법 시행령 별표 1 제1호나목에서는 「주택법」에 따른 주택건설사업을 규정하고 있는바, 이때 “주택건설사업”은 대지조성공사를 수반하는 주택건설사업으로 한정되는지?

「주택법」 제15조에 따른 사업계획승인 대상 규모에 미치지 못하는 대지조성사업으로서 「주택건설기준 등에 관한 규정」 제56조(대지의 안전) 및 제57조(간선시설)의 기준에 부합하게 대지를 조성하는 공사를 말하며, 이하 같음.

※ 질의배경

민원인은 위 질의요지에 대해 국토교통부에 문의하였고, 대지조성공사를 수반하는 경우로 한정되지 않는다는 회신을 받자 이에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

개발이익환수법 시행령 별표 1 제1호나목의 주택건설사업은 대지조성공사를 수반하는 주택건설사업으로 한정됩니다.

3. 이유

개발이익환수법 제5조제1항에서는 택지개발사업(주택단지조성사업을 포함하며, 이하 같음) 등 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업을 개발부담금의 부과 대상인 개발사업으로 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 제1항에 따른 개발사업의 범위ㆍ규모 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 규정하고 있으며, 그 위임에 따른 같은 법 시행령 별표 1에서는 같은 법 제5조제1항 각 호의 개발부담금 부과 대상인 개발사업의 종류별로 구체적인 사업의 근거 법률과 사업의 범위를 구체화하고 있는바, 같은 별표에 따른 개발사업은 법률에서 개발부담금 부과 대상으로 규정한 개발사업의 범위에서 체계적으로 해석해야 합니다.

그런데 개발이익환수법은 토지에서 발생하는 개발이익을 환수하여 이를 적정하게 배분함으로써 토지에 대한 투기를 방지하고 토지의 효율적인 이용을 촉진하는 것을 목적(제1조)으로 하며, 같은 법 제5조제1항제1호에 따른 “택지개발사업”은 일단의 토지를 활용하여 택지를 개발하는 사업이고, 같은 호에서 택지개발사업에 포함하도록 한 “주택단지조성사업”도 「주택법」 제2조제12호에서 주택 등을 건설하거나 대지를 조성하는데 사용되는 일단의 토지를 주택단지라고 정의하고 있으므로 개발이익환수법 제5조제1항제1호에 따른 개발부담금 부과 대상 사업은 토지에 대한 개발사업으로 한정하는 것이 타당합니다.

그렇다면 개발이익환수법 시행령 별표 1 제1호가목의 「주택법」에 따른 대지조성사업 외에 같은 호 나목에서 「주택법」에 따른 주택건설사업을 별도로 규정한 것은, 「주택법」의 적용대상인 일정 면적 이상의 대지조성사업이 주택건설사업과 함께 이루어지는 경우는 물론 대지조성 면적이 그 이하인 경우에도 그 대지조성과 함께 시행되는 주택건설의 규모가 「주택법」에 따른 사업계획승인대상인 경우에는 그 주택건설사업도 개발부담금 부과대상 사업에 해당한다는 의미로 보아야 하는바, 대지조성공사가 필요 없는 토지에서 주택건설사업만을 하는 경우까지 개발부담금의 부과 대상으로 볼 수는 없습니다.

대법원 2015. 11. 26. 선고 2014두43349 판결례 및 2009. 12. 24. 선고 2008두3968 판결례 등 참조

만약 이와 달리 개발이익환수법 시행령 별표 1 제1호나목의 주택건설사업을 대지조성공사를 수반하지 않는 주택건설사업까지 포함한다고 본다면 같은 법 제5조제1항제1호에서 개발부담금 부과 대상으로 규정하고 있는 개발사업의 범위를 벗어나게 되는바, 개발부담금의 부과와 같이 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석ㆍ적용해야 하고 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장하거나 유추해석하는 것은 허용되지 않는다는 해석의 원칙에도 반하게 됩니다.

대법원 2008. 2. 28. 선고 2007두13791 판결례 참조

개발이익 환수에 관한 법률

제5조(대상 사업) ① 개발부담금의 부과 대상인 개발사업은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업으로 한다.

1. 택지개발사업(주택단지조성사업을 포함한다. 이하 같다)

2. ∼ 8. (생  략)

② (생  략)

③ 제1항 및 제2항에 따른 개발사업의 범위ㆍ규모 및 동일인의 범위 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

개발이익 환수에 관한 법률 시행령

제4조(대상 사업) ① 법 제5조에 따라 부담금의 부과 대상이 되는 개발사업의 범위는 별표 1과 같고, 그 규모는 관계 법률에 따라 국가 또는 지방자치단체로부터 인가ㆍ허가ㆍ면허 등(신고를 포함하며, 이하 "인가등"이라 한다)을 받은 사업 대상 토지의 면적(부과 종료 시점 전에 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제84조에 따라 등록 사항 중 면적을 정정한 경우에는 그 정정된 면적을 말한다)이 다음 각 호에 해당하는 경우로 한다. (후단 및 각 호 생략)

② ∼ ④ (생  략)

[별표 1]

부담금 부과 대상 개발사업(제4조 관련)
사업 종류	근거 법률 및 사업명	비고
1.택지개발사업(주택단지조성사업을 포함한다)	다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사업	다음의 어느 하나에 해당하는 사업은 제외한다. 1)∼3) (생 략)
	가. 「주택법」에 따른 대지조성사업
	나. 「주택법」에 따른 주택건설사업	다음의 어느 하나에 해당하는 주택건설사업은 제외한다. 1) 「택지개발촉진법」에 따른 택지개발사업 등 국토교통부령으로 정하는 개발부담금 부과 대상 개발사업의 시행(이하 "토지개발사업시행"이라 한다)으로 조성이 끝난 토지에서 최초로 시행하는 주택건설사업 2) 주택건설사업과 동시에 이루어지는 토지개발사업시행으로 조성되는 토지에서 최초로 시행하는 주택건설사업 3) 「도시개발법」에 따른 환지(換地) 방식의 도시개발사업 시행으로 조성이 끝난 토지나 해당 주택건설사업과 동시에 이루어지는 환지 방식의 도시개발사업 시행으로 조성되는 토지에서 최초로 시행하는 주택건설사업
	다. 「택지개발촉진법」에 따른 택지개발사업
2. ~ 8. (생 략)
비고 개별 법령에서 특정한 사업에 대하여 인가등을 받으면 위 표 제1호부터 제8호까지에서 규정한 개발사업의 인가등을 받은 것으로 보는 경우에는 부담금 부과 대상 개발사업으로 본다.

<관계 법령>